Relações Brasil-Argentina: tudo nos une e nada nos separa
Unidas, as duas nações podem elevar toda a América do Sul a um patamar superior, por isso, os países hegemônicos agem no sentido de frear esta aproximação
Ao meu pai, Alcione Conde Severo, que, nos anos 1980, participou destes “casamentos estratégicos” no Cone Sul
Esta breve nota, parte do trabalho “Olhares sobre os 30 anos da Ponte Tancredo Neves” para o Portal H2Foz, busca apresentar uma análise que se distancia dos impactos diretos da obra de engenharia e se detém muito mais a questões macro a respeito da união estratégica entre o Brasil e a Argentina. A construção da ponte, neste caso, é interpretada como parte do lento e complexo amadurecimento de uma relação secular entre os dois gigantes da América do Sul.
Os vínculos históricos entre ambos os países, ainda que não sejam lineares, configuram uma curva em ascensão permanente. Apesar de reviravoltas pontuais, desde o século XVIII, a Argentina tem sido um dos países mais importantes para a política externa brasileira. As grandes potências também sabem da força de uma aliança estratégica entre o Brasil e a Argentina. Unidas, as duas nações podem elevar toda a América do Sul para um patamar superior no concerto das nações. Por isso, os países hegemônicos agem permanentemente no sentido de frear as aproximações entre Brasília e Buenos Aires, fomentando as ideias de conflito, antipatia, ódio e competição.
Uma construção secular
Vejamos que já em 1750, o português Alexandre de Gusmão defendeu a criação de mecanismos de articulação do Cone Sul. Menos de cem anos depois, o visconde do Uruguai propôs ampliar tratados de comércio, navegação, amizade e limites com os vizinhos. Por sua vez, José Bonifácio iniciou as negociações para a criação de uma federação sul-americana. Em 1889, o presidente argentino Julio Roca realizou a primeira visita oficial de um Chefe de Estado estrangeiro ao Brasil. No ano seguinte, o presidente Manuel de Campos Salles foi a Buenos Aires, na primeira visita, em caráter oficial, de um Chefe de Estado brasileiro ao exterior.
Ainda em 1900, Assis Brasil propôs a abolição gradual das alfândegas entre Brasil, Argentina e outros vizinhos. A ideia era criar uma confederação para o intercâmbio comercial e a defesa mútua. Pouco tempo depois, com o Barão do Rio Branco, foi negociado o chamado Pacto ABC (Argentina, Brasil e Chile). Em visita ao Rio de Janeiro, em 1910, o presidente eleito da Argentina, Roque Sáenz Peña, afirmou: “Tudo nos une e nada nos separa”. Passado este período, ocorreu um breve distanciamento. Porém, já no início dos anos 1940, uma delegação argentina, integrada por Raúl Prebisch, veio ao Brasil para assinar um tratado que estabeleceria, de forma progressiva, um regime de intercâmbio livre, rumo a uma União Aduaneira.
Houve uma nova retração da aproximação binacional durante o governo de Eurico Gaspar Dutra, quem abertamente vestiu a camisa estadunidense na Guerra Fria. O presidente rompeu relações diplomáticas com a União Soviética e recepcionou a assinatura do Tratado Interamericano de Assistência Recíproca (TIAR), em Petrópolis. Do outro lado da fronteira, porém, o entusiasmo do general Juan Domingo Perón continuava ativando Tratados de União Econômica da Argentina com os demais países da América do Sul. Os acordos previam o financiamento de obras de infraestrutura (rodovias, ferrovias, portos e hidrelétricas), o abastecimento de matérias primas para Buenos Aires e a venda de alimentos e bens industriais argentinos para os demais, além da paulatina utilização de moedas locais como forma de pagamento. Exatamente como faz hoje com relação ao Brasil, naquele momento os Estados Unidos se esforçavam para difundir o mito de uma “Argentina imperialista”.
Em um ambiente político congelado, em 1947, foi inaugurada a ponte entre Uruguaiana e Paso de los Libres, que até hoje funciona como principal via de comunicação entre os dois países. Quase um terço do comércio binacional atual passa por ali. O processo de aproximação foi retomado em 1950, com a volta de Getúlio Vargas ao Palácio do Catete. Junto com Perón, promoveu o chamado “Bloco Austral”, resgatando o antigo Pacto ABC. Segundo o presidente argentino, “ni la Argentina, ni el Brasil, ni Chile, aislados, pueden soñar con la unidad económica indispensable para enfrentar un destino de grandeza. Desde esa base, podría construirse hacia el norte la Confederación Sudamericana”. A crise política no Brasil e na Argentina, o suicídio do presidente Vargas em 1954 e o golpe de Estado contra Perón em 1955, determinaram o fracasso do novo ABC.
Nos anos 1960, com a denominada Política Externa Independente (PEI) do Itamaraty, as relações com a Argentina ganharam densidade. Os presidentes Jânio Quadros e Arturo Frondizi buscaram rearticular o eixo da integração regional, assinando a Declaração de Uruguaiana. O tratado previa a cooperação binacional nas áreas de economia, sistema judiciário e no campo cultural, além de buscar ações comuns em temas internacionais relevantes. Um dos principais articuladores do acordo foi o governador Leonel Brizola. A dinâmica se acelerou no governo Jango. Mesmo depois do golpe de 1964, apesar do ministro Juracy Magalhães, criou-se a Comissão Especial Brasileiro-Argentina de Coordenação, com a finalidade de buscar a complementação econômica progressiva, por meio de reuniões trimestrais. Dois anos depois, o presidente Castelo Branco propôs ao general Juan Carlos Onganía que o Brasil e a Argentina formassem uma União Aduaneira, que incluísse separadamente os setores siderúrgico, petroquímico e agrícola.
Ainda em 1967, realizou-se um evento histórico que reuniu os cinco países da Bacia do Prata. Como se sabe, o encontro diminuiu as tensões e possibilitou a criação da Comissão Brasil-Paraguai para o estudo do potencial hidrelétrico do rio Paraná. As relações entre Brasília e Buenos Aires chegaram a um ponto sensível em 1971 porque a Argentina interpretava que a construção da Itaipu prejudicaria o seu projeto da usina de Corpus, mais abaixo no rio Paraná. A situação seria amenizada em 1973, quando Perón voltou à Casa Rosada e a Argentina assinou com o Paraguai o tratado para a construção da hidrelétrica de Yaceretá, inaugurada recém em 1994. O caso Itaipu-Corpus prolongou-se até 1979, quando finalmente os presidentes João Baptista Figueiredo, Alfredo Stroessner e Jorge Rafael Videla equacionam o problema da disputa geopolítica com a assinatura do Acordo Tripartite.
É importante ressaltar que a ideia de “Brasil potência”, forte na Escola Superior de Guerra (ESG) e no meio geopolítico, contribuiu para gerar desconfortos, receios e desconfianças nos vizinhos. Ao mesmo tempo, o caráter desenvolvimentista assumido pela ditadura brasileira, ao promover uma complexa estrutura produtiva, destoou muito do perfil liberal dos militares vizinhos. O crescimento e a arrancada industrialista do Brasil foram vistos pela Argentina como uma ameaça. Somente no início dos anos 1980, no governo do general Figueiredo, houve uma nova aproximação. O mandatário brasileiro foi o primeiro presidente do Brasil a visitar a Argentina depois de 1935. Note-se que foram 45 anos sem visitas oficiais.
O cenário sul-americano também acabaria sendo fortemente alterado pela Guerra das Malvinas, em 1982. Ignorando o TIAR, os Estados Unidos apoiaram abertamente a Inglaterra, enquanto o Brasil, apesar de haver declarado neutralidade no conflito, prestou apoio à Argentina. O cenário de crise da dívida externa igualmente criou vínculos de solidariedade e aproximação entre as nações da região. Entre 1980 e 1983 houve três encontros presidenciais, para tratar de assuntos estratégicos como o nuclear, o hidrelétrico e o militar. Avançava rapidamente a superação das controvérsias, sobretudo com relação ao aproveitamento dos rios e da energia. Em novembro de 1985, há 30 anos, em um ato transcendental, foi inaugurada a Ponte Internacional da Fraternidade Tancredo Neves, entre Foz do Iguaçu e Puerto Iguazu. Apesar de sua localização estratégica, a estrutura não tem muito peso para o fluxo de comércio. Ainda vale recordar que posteriormente foram erguidas outras travessias, como a de Capanema com Andresito, em 1993, e a de São Borja com Santo Tomé, em 1997. Neste momento, há três novas pontes projetadas somente na região de Oberá.
Os países já estavam sob as Presidências de José Sarney e Raúl Alfonsín quando foi assinada a Declaração de Iguaçu, que aprofundava bastante as relações binacionais. A aliança tinha o claro propósito de aumentar o poder político e a capacidade de negociação de ambos os países no cenário internacional. Em poucos meses foi ativada a Comissão Mista de Alto Nível de Cooperação e Integração Econômica Bilateral, que elaborou a “Ata para a Integração Argentino-Brasileira”, criando o Programa de Integração e Cooperação Econômica (PICE), em 1986. O importante documento explicitava uma perspectiva política comum e um esforço de solidariedade e confiança mútuas.
Os temas dos protocolos incluíam complementação de abastecimento alimentício, expansão do comércio, empresas binacionais, assuntos financeiros, energia, cooperação aeronáutica e nuclear, siderurgia, transporte terrestre e marítimo, comunicações, administração pública, moeda comum, indústria automotriz, alimentícia e de bens de capital. Superando antigas tensões, se dá a aproximação entre a Força Aérea Argentina, o Ministério da Aeronáutica do Brasil e a Empresa Brasileira de Aeronáutica (Embraer). Ainda criou-se a Escola Argentino-Brasileira de Informática, o Centro Argentino-Brasileiro de Biotecnologia e a Escola Biotecnológica binacional. Por fim, foi proposta uma unidade monetária argentino-brasileira, que levava o nome de “Gaúcho”. Em 1988, foi assinado o Tratado de Integração, Cooperação e Desenvolvimento, prevendo a harmonização de políticas, a formação de uma Comissão Parlamentar Conjunta e a criação de um mercado comum. Havia um objetivo político e estratégico evidente, que era constituir um polo de gravitação na América do Sul.
O comércio no centro?
Contudo, houve uma mudança de planos. A última grande transformação geopolítica do século XX, o fim da Guerra Fria, e o derivado estabelecimento de uma Nova Ordem Mundial sob a supremacia do capitalismo liberal condicionaram as alternativas. Desta maneira, nos anos 1990, Collor e Menem distorceram a perspectiva político-estratégica da integração. O Tratado de Assunção, que criou o MERCOSUL, em 1991, estabelecia, na prática, a eliminação e a desarticulação das proteções tarifárias, que seriam instrumentos fundamentais para enfrentar o problema das grandes assimetrias entre os países membros. O MERCOSUL foi desvirtuado, convertido em um programa de liberalização comercial progressivo, linear e automático. Na esteira do Consenso de Washington, o bloco regional aderiu à onda de desregulamentação, de abertura ao capital estrangeiro, privatizações e eliminação de barreiras ao comércio. A guinada significou a suspensão de um processo gradual, flexível, equilibrado e simétrico. Além disso, a postura argentina era controversa. O país flertou com a ALCA e até com a OTAN, propondo “relações carnais” com os Estados Unidos.
E o pior ainda estava por chegar durante a era FHC. A economia brasileira quebrou em 1997 e em 1999. Recessão, desemprego e crise. Na última ocasião, uma forte desvalorização levou ao colapso do Plano Real. A cotação do dólar subiu de R$ 1,32 em janeiro para R$ 2,16 em março, uma alta de mais de 60%. A nova taxa de câmbio fez com que as importações do Brasil de produtos argentinos diminuíssem quase 30%, tendo um forte impacto negativo sobre os parceiros regionais. A economia da Argentina estava igualmente sufocada pela chamada Ley de Convertibilidad del Austral. Durante quase dez anos a taxa de câmbio do país foi mantida, artificialmente e com custos elevadíssimos, na cotação de um peso por dólar. Com o fim da convertibilidade argentina em 2001, a crise chegou com mais força ao Uruguai.
Assim, a suposta “Era de ouro” deste MERCOSUL estritamente comercial chegou ao fim com as crises cambiais. O bloco viveu o seu momento mais complexo entre 1998 e 2002; esteve a ponto de implodir. A desvalorização do Brasil e a crise na Argentina marcaram uma inflexão, com a volta do protecionismo, o ressurgimento de contenciosos na Organização Mundial do Comércio (OMC) e a ampliação das listas de exceções. A situação serviu para comprovar que sustentar um processo de integração regional inteiramente sobre o prisma comercial pode ser muito problemático.
Com Lula e Néstor Kirchner, a partir de 2003, as relações foram elevadas e o MERCOSUL ganhou uma nova perspectiva. Havia consenso de que a visão meramente comercial gerava constrangimentos crescentes. Tratava-se, portanto, de buscar construir um processo com compromissos mais diversificados, resgatando claramente o espírito dos anos 1980. O aspecto econômico foi ampliado da esfera puramente mercantil para outros temas, como integração financeira, produtiva e de infraestrutura. Além disso, ganharam peso os aspectos sociais da integração, como o Parlamento do Sul, o MERCOSUL-Social e os grupos setoriais de trabalho. Do ponto de vista geográfico o bloco chegou ao Caribe, com a entrada Venezuela e a aproximação da Guiana e do Suriname, e aos Andes, com o ingresso da Bolívia e o acercamento do Equador.
A aliança entre Brasil e Argentina alcançaria um ponto estelar em 2005. Na ocasião da IV Cúpula das Américas, na cidade de Mar del Plata, ambos os países, junto com a Venezuela, o Paraguai e o Uruguai, conduziram as negociações para o abandono da proposta de ALCA. Juntos, interpretaram que esta alternativa representaria a anexação econômica aos Estados Unidos e, consequentemente, o fim do MERCOSUL. A partir de então, também ganharam impulso os esforços para a criação da União de Nações Sul-Americanas (UNASUL) e da Comunidade de Estados Latino-Americanos e Caribenhos (CELAC).
A análise da política externa do Brasil nos permite considerar que tem existido, por parte de setores do Itamaraty, de parcela da intelectualidade e da elite política nacional, uma consciência formada com relação à cadeia de prioridades brasileiras para a construção do processo de integração. Esta cadeia seria formada, em primeiro lugar, pelas relações sólidas e estáveis com a Argentina. Em segundo lugar, pela ampliação do MERCOSUL. E, em terceiro lugar, pela construção da união sul-americana. De acordo com o embaixador Samuel Pinheiro Guimarães, por exemplo, “a integração entre o Brasil e a Argentina e seu papel decisivo na América do Sul deve ser o objetivo mais certo, mais constante, mais vigoroso das estratégias políticas e econômicas tanto do Brasil quanto da Argentina”. No caso argentina, claramente também existiria esta compreensão.
Alguns dados atuais
Atualmente, ao observar os destinos das exportações brasileiras para o mundo, a Argentina (8% do total) só aparece atrás da China (15%) e dos Estados Unidos (11%). No caso das exportações argentinas para o mundo, o Brasil (28% do total) é disparado o maior comprador, muito à frente de China (14%) e Estados Unidos (12%). Quase dois terços do fluxo comercial estão concentrados nas aduanas de Uruguaiana (27%), Santos (21%) e São Borja (16%). A cidade de Foz do Iguaçu (2%) representa muito pouco do volume de transações, sugerindo que o papel da ponte Tancredo Neves tem sido muito maior do que o mero intercâmbio mercantil.
Quando observamos somente a América do Sul, a Argentina representa aproximadamente a metade de todo o comércio do Brasil com a região. Em 2014, expressando a queda do PIB, o Brasil exportou US$ 14,3 bilhões e importou US$ 14,1 bilhões, valores 28% e 12% inferiores à média dos quatro anos anteriores. Vale reparar, ainda, que nessas relações a Argentina acumulou superávits comerciais entre 1995 e 2003. A atual assimetria comercial favorável ao Brasil não somente é pequeniníssima como decresce desde 2006. Para cada dólar em produtos comprados de Buenos Aires o Brasil lhe vende 1,01 dólar. Ou seja, o intercâmbio é praticamente equilibrado.
Também é muito importante chamar a atenção que mais de 90% das vendas brasileiras são compostas por produtos manufaturados. Destas, mais de 42% são bens do código 84 a 94 da Nomenclatura Comum do MERCOSUL (NCM), que inclui os produtos da indústria automobilística, além de máquinas e equipamentos. Os principais bens exportados foram automóveis, tratores, motocicletas, motores, air bags, indicadores de velocidade, caixas de direção, radiadores, embreagens, amortecedores, partes para assentos, caixas de marchas, eixos, freios, cintos de segurança, chassis, faróis, velas para ignição e alternadores. No caso das compras brasileiras, a situação é parecida, sendo 85% compostas por manufaturados. Os bens entre os códigos 84 e 94 também superaram os 48%. Estes resultados são consequência dos acordos da política automotiva, que estimula o comércio intra-regional e intra-firma, impondo para o setor uns dos mais altos níveis de Tarifa Externa Comum (TEC) dentro do bloco.
No caso dos Investimentos Diretos Estrangeiros (IDE) na Argentina, nos últimos oito anos, os principais responsáveis pelos fluxos de capital foram Estados Unidos (15,5%), Espanha (10,6%), Holanda (10,5%), Brasil (8,8%) e Chile (8,5%). O Brasil ocupa somente o quarto lugar. Ao analisar o estoque de IDE na economia argentina, os capitais brasileiros são muito menores que os de Estados Unidos, Holanda, Espanha e Chile. Apesar disso, se difunde uma suposta invasão brasileira. No geral, as justificativas são as compras da cervejaria Quilmes pela belga AmBev (em 2002), da petroleira Pérez Companc pela Petrobras (2002), da fábrica de cimento Loma Negra pela Camargo Corrêa (2005) e da frigorífica Swift Armour pela Friboi (2005). Outra ação de destaque foi a inauguração de uma sucursal da têxtil Coteminas em Santiago del Estero, em 2004. Por outro lado, não há no Brasil investimentos argentinos de magnitude comparável.
De volta para os 1990?
Em algumas análises sobre o MERCOSUL ainda prevalece uma tendência liberal de interpretar as concessões às economias menores como se fossem falhas, debilidades ou irregularidades. Desde esta ótica, estaria errado, por exemplo, que o bloco se afastasse do livre-comércio puro e oferecesse tratamento diferenciado para o Paraguai e o Uruguai. No entanto, o grande salto dado pelo Brasil e pela Argentina foi assumir que as regras podem ser flexibilizadas, para contrabalancear vantagens estruturais. O economista argentino Aldo Ferrer apresenta esta situação como a diferença entre um “MERCOSUL ideal” e um “MERCOSUL possível”. É necessário entender que salvaguardas, quotas e outras barreiras podem ser tranquilamente aceitas em um processo de integração, ainda que seja em áreas de livre-comércio ou em uniões aduaneiras. Devem ser estimuladas, e não criminalizadas, as medidas compensatórias ou de combate às assimetrias. Esta deve ser a grande fortaleza do bloco.
Brasil e Argentina se necessitam mutuamente para edificar o seu projeto histórico. Isolados, estão condenados a perder a sua soberania e a sua identidade. Sozinhos, são pressas fáceis das grandes potências. A principal ameaça sobre o MERCOSUL até poucos dias atrás era a proposta de tratado de livre comércio (TLC) com a União Europeia. A postura do segundo governo Dilma, associada às posições livre-cambistas, ao oportunismo e ao revanchismo conservador de alguns membros do governo, fez com que a resistência ao acordo recaísse sobre a Argentina e, de alguma maneira, a Venezuela. O cenário deve sofrer mudanças com a recente eleição de Mauricio Macri. Antes mesmo de sua posse, o presidente eleito já questionou a própria entrada e a permanência dos venezuelanos no bloco. Além disso, fez referências positivas ao TLC com a Europa e acenou para a Aliança do Pacífico, oficialmente empurrada por Chile, Colômbia, Peru e México. Ainda pairam sobre a região as crescentes ameaças da Parceria Trans-Pacífico (TPP), da Parceria Transatlântica de Comércio e Investimento (TTIP) e do Acordo sobre o Comércio de Serviços (TISA).
Por isso, hoje, a grande preocupação já é outra. Um novo experimento liberal simultâneo no eixo estratégico Brasil-Argentina, como ocorrido nos anos 1990, tende a comprometer não apenas os seus débeis processos nacionais de desenvolvimento, como também, e principalmente, as suas incipientes estratégias de autonomia e inserção internacional soberana. Além disso, teria o drástico efeito de paralisar o avanço do processo de integração regional acelerado nos últimos quinze anos.
* Professor do curso de Economia, Integração e Desenvolvimento na Universidade Federal da Integração Latino-Americana (UNILA). luciano.severo@unila.edu.br
Esta breve nota, parte do trabalho “Olhares sobre os 30 anos da Ponte Tancredo Neves” para o Portal H2Foz, busca apresentar uma análise que se distancia dos impactos diretos da obra de engenharia e se detém muito mais a questões macro a respeito da união estratégica entre o Brasil e a Argentina. A construção da ponte, neste caso, é interpretada como parte do lento e complexo amadurecimento de uma relação secular entre os dois gigantes da América do Sul.
Os vínculos históricos entre ambos os países, ainda que não sejam lineares, configuram uma curva em ascensão permanente. Apesar de reviravoltas pontuais, desde o século XVIII, a Argentina tem sido um dos países mais importantes para a política externa brasileira. As grandes potências também sabem da força de uma aliança estratégica entre o Brasil e a Argentina. Unidas, as duas nações podem elevar toda a América do Sul para um patamar superior no concerto das nações. Por isso, os países hegemônicos agem permanentemente no sentido de frear as aproximações entre Brasília e Buenos Aires, fomentando as ideias de conflito, antipatia, ódio e competição.
Uma construção secular
Vejamos que já em 1750, o português Alexandre de Gusmão defendeu a criação de mecanismos de articulação do Cone Sul. Menos de cem anos depois, o visconde do Uruguai propôs ampliar tratados de comércio, navegação, amizade e limites com os vizinhos. Por sua vez, José Bonifácio iniciou as negociações para a criação de uma federação sul-americana. Em 1889, o presidente argentino Julio Roca realizou a primeira visita oficial de um Chefe de Estado estrangeiro ao Brasil. No ano seguinte, o presidente Manuel de Campos Salles foi a Buenos Aires, na primeira visita, em caráter oficial, de um Chefe de Estado brasileiro ao exterior.
Ainda em 1900, Assis Brasil propôs a abolição gradual das alfândegas entre Brasil, Argentina e outros vizinhos. A ideia era criar uma confederação para o intercâmbio comercial e a defesa mútua. Pouco tempo depois, com o Barão do Rio Branco, foi negociado o chamado Pacto ABC (Argentina, Brasil e Chile). Em visita ao Rio de Janeiro, em 1910, o presidente eleito da Argentina, Roque Sáenz Peña, afirmou: “Tudo nos une e nada nos separa”. Passado este período, ocorreu um breve distanciamento. Porém, já no início dos anos 1940, uma delegação argentina, integrada por Raúl Prebisch, veio ao Brasil para assinar um tratado que estabeleceria, de forma progressiva, um regime de intercâmbio livre, rumo a uma União Aduaneira.
Houve uma nova retração da aproximação binacional durante o governo de Eurico Gaspar Dutra, quem abertamente vestiu a camisa estadunidense na Guerra Fria. O presidente rompeu relações diplomáticas com a União Soviética e recepcionou a assinatura do Tratado Interamericano de Assistência Recíproca (TIAR), em Petrópolis. Do outro lado da fronteira, porém, o entusiasmo do general Juan Domingo Perón continuava ativando Tratados de União Econômica da Argentina com os demais países da América do Sul. Os acordos previam o financiamento de obras de infraestrutura (rodovias, ferrovias, portos e hidrelétricas), o abastecimento de matérias primas para Buenos Aires e a venda de alimentos e bens industriais argentinos para os demais, além da paulatina utilização de moedas locais como forma de pagamento. Exatamente como faz hoje com relação ao Brasil, naquele momento os Estados Unidos se esforçavam para difundir o mito de uma “Argentina imperialista”.
Em um ambiente político congelado, em 1947, foi inaugurada a ponte entre Uruguaiana e Paso de los Libres, que até hoje funciona como principal via de comunicação entre os dois países. Quase um terço do comércio binacional atual passa por ali. O processo de aproximação foi retomado em 1950, com a volta de Getúlio Vargas ao Palácio do Catete. Junto com Perón, promoveu o chamado “Bloco Austral”, resgatando o antigo Pacto ABC. Segundo o presidente argentino, “ni la Argentina, ni el Brasil, ni Chile, aislados, pueden soñar con la unidad económica indispensable para enfrentar un destino de grandeza. Desde esa base, podría construirse hacia el norte la Confederación Sudamericana”. A crise política no Brasil e na Argentina, o suicídio do presidente Vargas em 1954 e o golpe de Estado contra Perón em 1955, determinaram o fracasso do novo ABC.
Nos anos 1960, com a denominada Política Externa Independente (PEI) do Itamaraty, as relações com a Argentina ganharam densidade. Os presidentes Jânio Quadros e Arturo Frondizi buscaram rearticular o eixo da integração regional, assinando a Declaração de Uruguaiana. O tratado previa a cooperação binacional nas áreas de economia, sistema judiciário e no campo cultural, além de buscar ações comuns em temas internacionais relevantes. Um dos principais articuladores do acordo foi o governador Leonel Brizola. A dinâmica se acelerou no governo Jango. Mesmo depois do golpe de 1964, apesar do ministro Juracy Magalhães, criou-se a Comissão Especial Brasileiro-Argentina de Coordenação, com a finalidade de buscar a complementação econômica progressiva, por meio de reuniões trimestrais. Dois anos depois, o presidente Castelo Branco propôs ao general Juan Carlos Onganía que o Brasil e a Argentina formassem uma União Aduaneira, que incluísse separadamente os setores siderúrgico, petroquímico e agrícola.
Ainda em 1967, realizou-se um evento histórico que reuniu os cinco países da Bacia do Prata. Como se sabe, o encontro diminuiu as tensões e possibilitou a criação da Comissão Brasil-Paraguai para o estudo do potencial hidrelétrico do rio Paraná. As relações entre Brasília e Buenos Aires chegaram a um ponto sensível em 1971 porque a Argentina interpretava que a construção da Itaipu prejudicaria o seu projeto da usina de Corpus, mais abaixo no rio Paraná. A situação seria amenizada em 1973, quando Perón voltou à Casa Rosada e a Argentina assinou com o Paraguai o tratado para a construção da hidrelétrica de Yaceretá, inaugurada recém em 1994. O caso Itaipu-Corpus prolongou-se até 1979, quando finalmente os presidentes João Baptista Figueiredo, Alfredo Stroessner e Jorge Rafael Videla equacionam o problema da disputa geopolítica com a assinatura do Acordo Tripartite.
É importante ressaltar que a ideia de “Brasil potência”, forte na Escola Superior de Guerra (ESG) e no meio geopolítico, contribuiu para gerar desconfortos, receios e desconfianças nos vizinhos. Ao mesmo tempo, o caráter desenvolvimentista assumido pela ditadura brasileira, ao promover uma complexa estrutura produtiva, destoou muito do perfil liberal dos militares vizinhos. O crescimento e a arrancada industrialista do Brasil foram vistos pela Argentina como uma ameaça. Somente no início dos anos 1980, no governo do general Figueiredo, houve uma nova aproximação. O mandatário brasileiro foi o primeiro presidente do Brasil a visitar a Argentina depois de 1935. Note-se que foram 45 anos sem visitas oficiais.
O cenário sul-americano também acabaria sendo fortemente alterado pela Guerra das Malvinas, em 1982. Ignorando o TIAR, os Estados Unidos apoiaram abertamente a Inglaterra, enquanto o Brasil, apesar de haver declarado neutralidade no conflito, prestou apoio à Argentina. O cenário de crise da dívida externa igualmente criou vínculos de solidariedade e aproximação entre as nações da região. Entre 1980 e 1983 houve três encontros presidenciais, para tratar de assuntos estratégicos como o nuclear, o hidrelétrico e o militar. Avançava rapidamente a superação das controvérsias, sobretudo com relação ao aproveitamento dos rios e da energia. Em novembro de 1985, há 30 anos, em um ato transcendental, foi inaugurada a Ponte Internacional da Fraternidade Tancredo Neves, entre Foz do Iguaçu e Puerto Iguazu. Apesar de sua localização estratégica, a estrutura não tem muito peso para o fluxo de comércio. Ainda vale recordar que posteriormente foram erguidas outras travessias, como a de Capanema com Andresito, em 1993, e a de São Borja com Santo Tomé, em 1997. Neste momento, há três novas pontes projetadas somente na região de Oberá.
Os países já estavam sob as Presidências de José Sarney e Raúl Alfonsín quando foi assinada a Declaração de Iguaçu, que aprofundava bastante as relações binacionais. A aliança tinha o claro propósito de aumentar o poder político e a capacidade de negociação de ambos os países no cenário internacional. Em poucos meses foi ativada a Comissão Mista de Alto Nível de Cooperação e Integração Econômica Bilateral, que elaborou a “Ata para a Integração Argentino-Brasileira”, criando o Programa de Integração e Cooperação Econômica (PICE), em 1986. O importante documento explicitava uma perspectiva política comum e um esforço de solidariedade e confiança mútuas.
Os temas dos protocolos incluíam complementação de abastecimento alimentício, expansão do comércio, empresas binacionais, assuntos financeiros, energia, cooperação aeronáutica e nuclear, siderurgia, transporte terrestre e marítimo, comunicações, administração pública, moeda comum, indústria automotriz, alimentícia e de bens de capital. Superando antigas tensões, se dá a aproximação entre a Força Aérea Argentina, o Ministério da Aeronáutica do Brasil e a Empresa Brasileira de Aeronáutica (Embraer). Ainda criou-se a Escola Argentino-Brasileira de Informática, o Centro Argentino-Brasileiro de Biotecnologia e a Escola Biotecnológica binacional. Por fim, foi proposta uma unidade monetária argentino-brasileira, que levava o nome de “Gaúcho”. Em 1988, foi assinado o Tratado de Integração, Cooperação e Desenvolvimento, prevendo a harmonização de políticas, a formação de uma Comissão Parlamentar Conjunta e a criação de um mercado comum. Havia um objetivo político e estratégico evidente, que era constituir um polo de gravitação na América do Sul.
O comércio no centro?
Contudo, houve uma mudança de planos. A última grande transformação geopolítica do século XX, o fim da Guerra Fria, e o derivado estabelecimento de uma Nova Ordem Mundial sob a supremacia do capitalismo liberal condicionaram as alternativas. Desta maneira, nos anos 1990, Collor e Menem distorceram a perspectiva político-estratégica da integração. O Tratado de Assunção, que criou o MERCOSUL, em 1991, estabelecia, na prática, a eliminação e a desarticulação das proteções tarifárias, que seriam instrumentos fundamentais para enfrentar o problema das grandes assimetrias entre os países membros. O MERCOSUL foi desvirtuado, convertido em um programa de liberalização comercial progressivo, linear e automático. Na esteira do Consenso de Washington, o bloco regional aderiu à onda de desregulamentação, de abertura ao capital estrangeiro, privatizações e eliminação de barreiras ao comércio. A guinada significou a suspensão de um processo gradual, flexível, equilibrado e simétrico. Além disso, a postura argentina era controversa. O país flertou com a ALCA e até com a OTAN, propondo “relações carnais” com os Estados Unidos.
E o pior ainda estava por chegar durante a era FHC. A economia brasileira quebrou em 1997 e em 1999. Recessão, desemprego e crise. Na última ocasião, uma forte desvalorização levou ao colapso do Plano Real. A cotação do dólar subiu de R$ 1,32 em janeiro para R$ 2,16 em março, uma alta de mais de 60%. A nova taxa de câmbio fez com que as importações do Brasil de produtos argentinos diminuíssem quase 30%, tendo um forte impacto negativo sobre os parceiros regionais. A economia da Argentina estava igualmente sufocada pela chamada Ley de Convertibilidad del Austral. Durante quase dez anos a taxa de câmbio do país foi mantida, artificialmente e com custos elevadíssimos, na cotação de um peso por dólar. Com o fim da convertibilidade argentina em 2001, a crise chegou com mais força ao Uruguai.
Assim, a suposta “Era de ouro” deste MERCOSUL estritamente comercial chegou ao fim com as crises cambiais. O bloco viveu o seu momento mais complexo entre 1998 e 2002; esteve a ponto de implodir. A desvalorização do Brasil e a crise na Argentina marcaram uma inflexão, com a volta do protecionismo, o ressurgimento de contenciosos na Organização Mundial do Comércio (OMC) e a ampliação das listas de exceções. A situação serviu para comprovar que sustentar um processo de integração regional inteiramente sobre o prisma comercial pode ser muito problemático.
Com Lula e Néstor Kirchner, a partir de 2003, as relações foram elevadas e o MERCOSUL ganhou uma nova perspectiva. Havia consenso de que a visão meramente comercial gerava constrangimentos crescentes. Tratava-se, portanto, de buscar construir um processo com compromissos mais diversificados, resgatando claramente o espírito dos anos 1980. O aspecto econômico foi ampliado da esfera puramente mercantil para outros temas, como integração financeira, produtiva e de infraestrutura. Além disso, ganharam peso os aspectos sociais da integração, como o Parlamento do Sul, o MERCOSUL-Social e os grupos setoriais de trabalho. Do ponto de vista geográfico o bloco chegou ao Caribe, com a entrada Venezuela e a aproximação da Guiana e do Suriname, e aos Andes, com o ingresso da Bolívia e o acercamento do Equador.
A aliança entre Brasil e Argentina alcançaria um ponto estelar em 2005. Na ocasião da IV Cúpula das Américas, na cidade de Mar del Plata, ambos os países, junto com a Venezuela, o Paraguai e o Uruguai, conduziram as negociações para o abandono da proposta de ALCA. Juntos, interpretaram que esta alternativa representaria a anexação econômica aos Estados Unidos e, consequentemente, o fim do MERCOSUL. A partir de então, também ganharam impulso os esforços para a criação da União de Nações Sul-Americanas (UNASUL) e da Comunidade de Estados Latino-Americanos e Caribenhos (CELAC).
A análise da política externa do Brasil nos permite considerar que tem existido, por parte de setores do Itamaraty, de parcela da intelectualidade e da elite política nacional, uma consciência formada com relação à cadeia de prioridades brasileiras para a construção do processo de integração. Esta cadeia seria formada, em primeiro lugar, pelas relações sólidas e estáveis com a Argentina. Em segundo lugar, pela ampliação do MERCOSUL. E, em terceiro lugar, pela construção da união sul-americana. De acordo com o embaixador Samuel Pinheiro Guimarães, por exemplo, “a integração entre o Brasil e a Argentina e seu papel decisivo na América do Sul deve ser o objetivo mais certo, mais constante, mais vigoroso das estratégias políticas e econômicas tanto do Brasil quanto da Argentina”. No caso argentina, claramente também existiria esta compreensão.
Alguns dados atuais
Atualmente, ao observar os destinos das exportações brasileiras para o mundo, a Argentina (8% do total) só aparece atrás da China (15%) e dos Estados Unidos (11%). No caso das exportações argentinas para o mundo, o Brasil (28% do total) é disparado o maior comprador, muito à frente de China (14%) e Estados Unidos (12%). Quase dois terços do fluxo comercial estão concentrados nas aduanas de Uruguaiana (27%), Santos (21%) e São Borja (16%). A cidade de Foz do Iguaçu (2%) representa muito pouco do volume de transações, sugerindo que o papel da ponte Tancredo Neves tem sido muito maior do que o mero intercâmbio mercantil.
Quando observamos somente a América do Sul, a Argentina representa aproximadamente a metade de todo o comércio do Brasil com a região. Em 2014, expressando a queda do PIB, o Brasil exportou US$ 14,3 bilhões e importou US$ 14,1 bilhões, valores 28% e 12% inferiores à média dos quatro anos anteriores. Vale reparar, ainda, que nessas relações a Argentina acumulou superávits comerciais entre 1995 e 2003. A atual assimetria comercial favorável ao Brasil não somente é pequeniníssima como decresce desde 2006. Para cada dólar em produtos comprados de Buenos Aires o Brasil lhe vende 1,01 dólar. Ou seja, o intercâmbio é praticamente equilibrado.
Também é muito importante chamar a atenção que mais de 90% das vendas brasileiras são compostas por produtos manufaturados. Destas, mais de 42% são bens do código 84 a 94 da Nomenclatura Comum do MERCOSUL (NCM), que inclui os produtos da indústria automobilística, além de máquinas e equipamentos. Os principais bens exportados foram automóveis, tratores, motocicletas, motores, air bags, indicadores de velocidade, caixas de direção, radiadores, embreagens, amortecedores, partes para assentos, caixas de marchas, eixos, freios, cintos de segurança, chassis, faróis, velas para ignição e alternadores. No caso das compras brasileiras, a situação é parecida, sendo 85% compostas por manufaturados. Os bens entre os códigos 84 e 94 também superaram os 48%. Estes resultados são consequência dos acordos da política automotiva, que estimula o comércio intra-regional e intra-firma, impondo para o setor uns dos mais altos níveis de Tarifa Externa Comum (TEC) dentro do bloco.
No caso dos Investimentos Diretos Estrangeiros (IDE) na Argentina, nos últimos oito anos, os principais responsáveis pelos fluxos de capital foram Estados Unidos (15,5%), Espanha (10,6%), Holanda (10,5%), Brasil (8,8%) e Chile (8,5%). O Brasil ocupa somente o quarto lugar. Ao analisar o estoque de IDE na economia argentina, os capitais brasileiros são muito menores que os de Estados Unidos, Holanda, Espanha e Chile. Apesar disso, se difunde uma suposta invasão brasileira. No geral, as justificativas são as compras da cervejaria Quilmes pela belga AmBev (em 2002), da petroleira Pérez Companc pela Petrobras (2002), da fábrica de cimento Loma Negra pela Camargo Corrêa (2005) e da frigorífica Swift Armour pela Friboi (2005). Outra ação de destaque foi a inauguração de uma sucursal da têxtil Coteminas em Santiago del Estero, em 2004. Por outro lado, não há no Brasil investimentos argentinos de magnitude comparável.
De volta para os 1990?
Em algumas análises sobre o MERCOSUL ainda prevalece uma tendência liberal de interpretar as concessões às economias menores como se fossem falhas, debilidades ou irregularidades. Desde esta ótica, estaria errado, por exemplo, que o bloco se afastasse do livre-comércio puro e oferecesse tratamento diferenciado para o Paraguai e o Uruguai. No entanto, o grande salto dado pelo Brasil e pela Argentina foi assumir que as regras podem ser flexibilizadas, para contrabalancear vantagens estruturais. O economista argentino Aldo Ferrer apresenta esta situação como a diferença entre um “MERCOSUL ideal” e um “MERCOSUL possível”. É necessário entender que salvaguardas, quotas e outras barreiras podem ser tranquilamente aceitas em um processo de integração, ainda que seja em áreas de livre-comércio ou em uniões aduaneiras. Devem ser estimuladas, e não criminalizadas, as medidas compensatórias ou de combate às assimetrias. Esta deve ser a grande fortaleza do bloco.
Brasil e Argentina se necessitam mutuamente para edificar o seu projeto histórico. Isolados, estão condenados a perder a sua soberania e a sua identidade. Sozinhos, são pressas fáceis das grandes potências. A principal ameaça sobre o MERCOSUL até poucos dias atrás era a proposta de tratado de livre comércio (TLC) com a União Europeia. A postura do segundo governo Dilma, associada às posições livre-cambistas, ao oportunismo e ao revanchismo conservador de alguns membros do governo, fez com que a resistência ao acordo recaísse sobre a Argentina e, de alguma maneira, a Venezuela. O cenário deve sofrer mudanças com a recente eleição de Mauricio Macri. Antes mesmo de sua posse, o presidente eleito já questionou a própria entrada e a permanência dos venezuelanos no bloco. Além disso, fez referências positivas ao TLC com a Europa e acenou para a Aliança do Pacífico, oficialmente empurrada por Chile, Colômbia, Peru e México. Ainda pairam sobre a região as crescentes ameaças da Parceria Trans-Pacífico (TPP), da Parceria Transatlântica de Comércio e Investimento (TTIP) e do Acordo sobre o Comércio de Serviços (TISA).
Por isso, hoje, a grande preocupação já é outra. Um novo experimento liberal simultâneo no eixo estratégico Brasil-Argentina, como ocorrido nos anos 1990, tende a comprometer não apenas os seus débeis processos nacionais de desenvolvimento, como também, e principalmente, as suas incipientes estratégias de autonomia e inserção internacional soberana. Além disso, teria o drástico efeito de paralisar o avanço do processo de integração regional acelerado nos últimos quinze anos.
* Professor do curso de Economia, Integração e Desenvolvimento na Universidade Federal da Integração Latino-Americana (UNILA). luciano.severo@unila.edu.br
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